Retour sur la réforme des retraites

Pendant trois mois, de la mi-janvier à la mi-avril, le pays a connu un conflit social sans précédent, autour du projet de réforme des retraites proposé par le gouvernement. Beaucoup a été dit, et dans plusieurs directions sur ce conflit. Si on se permet d’y revenir, c’est parce que certaines questions fondamentales concernant notre modèle social, nos institutions et la méthode de gouvernement y ont été à l’œuvre.

Les retraites dans le modèle social

Notre système de retraite est pour l’essentiel un système de répartition, c’est-à-dire que les retraites actuellement versées aux retraités sont financés par les cotisations actuelles des actifs (cotisations patronales et cotisations salariées). Cela exige bien entendu un équilibre entre cotisants et bénéficiaires. Or cet équilibre est aujourd’hui menacé : en effet, alors que dans les années 1960 on avait près de 6 cotisants pour un bénéficiaire, le ratio entre actifs et retraités est tombé à 2,6 en 1990 et à 1,67 aujourd’hui, et ne cesse de décroître. En cause, la diminution du nombre des actifs (en grande partie en raison du chômage), l’allongement de la durée de vie (ce qui, on oublie souvent de le remarquer, est plutôt une bonne nouvelle) et le déséquilibre démographique qui voit aujourd’hui partir en retraite la génération du baby boom des années 1940 et 1950. À noter que cet effet conjoncturel devrait, selon les démographes, s’inverser au tournant des années 2050. Mais peu importe : dans les années à venir, les experts estiment le déficit à environ 14 milliards d’euros par an, ce qui est peu au regard du budget global des retraites mais représente toutefois une somme importante. Le gouvernement a donc eu raison d’alerter sur ce problème. Toutefois, il ne s’agit pas seulement d’un déséquilibre comptable. La question des retraites met aussi en jeu un équilibre social, voire anthropologique. Il s’agit de trouver un cadre institutionnel pour articuler les âges de la vie. En amont, on trouve légitime que les premières années de la vie soient consacrées à la formation initiale, que la durée de scolarité s’accroisse effectivement d’année et année, en moyenne, et même on cherche au maximum à prévenir les sorties précoces de formation. Chacun trouverait absurde une proposition visant à financer le système de formation par l’instauration d’un âge maximal de fin de formation initiale et un âge minimal d’entrée dans la vie active. C’est pourtant la solution proposée pour la réforme des retraites en décrétant de relever l’âge légal de départ à 64 ans. Il s’agit là d’une décision purement comptable, qui ne cherche pas à prendre en compte les situations effectives. La première remarque est qu’une mesure d’âge s’applique uniformément à tous en fonction de la seule année de naissance et ne tient donc pas compte des carrières effectives, ce qui pénalise évidemment les carrières longues de celles et ceux qui ont commencé à travailler tôt et qui occupent en général les emplois les moins qualifiés et les moins rémunérés, mais aussi les carrières hachées, en particulier celles des femmes ayant dû interrompre leur activité professionnelle pour cause de maternité. Je sais bien que la réforme prévoyait des bonifications spécifiques pour ces diverses catégories, mais celles-ci s’appliquent sur la base du système général retenu. À part quelques cas singuliers, et même s’ils ne vont pas jusqu’à 64 ans, les hommes et les femmes concernés devront travailler deux ans de plus que dans le système précédent. Pourtant il existait un autre critère beaucoup plus juste, celui de la durée de cotisation : c’est d’ailleurs celui qui avait été retenu lors de la précédente réforme des retraites, conduite par Marisol Touraine, qui n’avait pas touché à l’âge légal mais prévoyait un allongement progressif de la durée de cotisation nécessaire de trois mois tous les trois ans, de 2020 à 2035, pour atteindre 43 ans de cotisations en 2035, soit 172 trimestres, pour les personnes nées en 1973  et ensuite. Votée en 2013, promulguée en 2014, cette loi a commencé à s’appliquer en 2020. Cette progressivité dans le calendrier de la mise en œuvre de la réforme était d’ailleurs de bonne méthode et signale a contrario la sottise d’une précipitation abusive dans le calendrier retenu pour la réforme actuelle : votée en mars, promulguée en avril, elle doit s’appliquer en septembre, sans que fin juin la plupart des décrets d’application aient été publiés ! C’est clairement signifier que le temps de préparation à la retraite n’a aucune signification, adresser un camouflet supplémentaire aux générations nées en 1962 et 1963 qui doivent pour certaines personnes réviser à la hâte leurs choix de vie, et enfin brutaliser les agents des caisses de retraites qui devront en deux mois effectuer les calculs et les estimations des droits de plusieurs centaines de milliers de salariés.

Une autre impasse de la réforme actuelle est bien évidemment celle faite sur l’emploi des seniors. On sait qu’une bonne part des difficultés actuelles du système de retraite provient du faible taux d’emploi des seniors, qui se traduit par un déficit important de cotisations. Relever de deux ans l’âge légal ne fera qu’augmenter le nombre de seniors sans emploi, en transférant leur prise en charge vers l’assurance chômage ou l’assurance maladie. C’est bien entendu un sophisme que de voir dans un transfert de charges une économie ! Pourtant, des hypothèses avaient commencé d’être évoquées par des organisations syndicales et même patronales, pour envisager des cessations progressives d’activité, mettre à contribution l’expérience et le savoir-faire des seniors, bref, les considérer comme des ressources plus que comme des charges. Tournant le dos à ces propositions, le gouvernement a préféré mettre en avant un index d’emploi des seniors, au demeurant rejeté par le Conseil Constitutionnel.

Les carrières longues, la situation spécifique des femmes et l’emploi des seniors : trois raisons majeures de juger cette réforme injuste, qui ont mis des millions de personnes dans la rue. Le président de la République et le gouvernement n’ont pas voulu en tenir compte, et la réforme a été adoptée et entrera en vigueur. Pour quel résultat ?

La méthode et les institutions

Le passage en force du gouvernement sur cette réforme, usant de tous les artifices possibles de procédure, laissera des traces profondes et durables. De la colère et de la frustration d’abord, dans une grande partie de la population, qui n’a pas été entendue. La défiance envers les institutions, en premier lieu les institutions politiques, en a été accrue. Les institutions en sont elles-mêmes affaiblies, en premier lieu le Parlement, la NUPES ayant volé au secours du gouvernement pour éviter tout débat, ce qui devait se conclure logiquement par l’usage de l’article 49-3 de la Constitution, formellement valide mais politiquement désastreux.

Le Président et le gouvernement se sont enfermés durant toute cette période dans une posture étrange, fondée sur un « principe » curieux, selon lequel toute ouverture reviendrait à « céder à la rue », ce qui compromettrait définitivement l’autorité de l’État et hypothéquerait toute chance de réformer dans le futur. Mais il s’agit là d’un dogme ou d’un mythe, que ni le bon sens ni l’expérience passée ne valident. En effet, si notre pays a pu connaître des épisodes insurrectionnels où l’affrontement entre « la rue » et « le pouvoir » était frontal (sans que le pouvoir l’ait toujours emporté, loin de là), dans un passé récent nombre de conflits ont conduit à des négociations (à commencer par les accords de Grenelle en 1968) ou à l’abandon, partiel ou total, des réformes contestées (ce fut le cas pour le réforme de 1995, qui vit Alain Juppé abandonner le volet de réforme des retraites des régimes spéciaux, puis de celle du Contrat Première Embauche en 2006, réforme votée et immédiatement révisée). On ne sache pas que l’autorité de l’État en ait été durablement atteinte, ni la capacité ultérieure de réformer amenuisée. C’est que l’autorité ne se confond pas avec la formalité de la décision ; il en va de l’autorité comme de la légitimité : toutes deux comportent un aspect formel et légal, qui leur est indispensable, mais ne s’y réduisent pas. Il y faut aussi une forme d’adhésion ou, a minima, de consentement. Lorsque Max Weber distingue les différentes formes de légitimité, à côté de la légitimité charismatique, qui emporte l’adhésion, il évoque la légitimité rationnelle-légale. C’est commettre une grave erreur d’oublier dans cette dernière la composante rationnelle, c’est-à-dire le fait que la décision découle d’une argumentation discutée et in fine rationnellement convaincante. Sinon, on bascule dans l’autoritarisme.

C’est bien ce qu’illustre la séquence sur la réforme des retraites. L’argumentation tout d’abord : si la raison du déficit prévisible du régime de retraites a en effet été invoquée par le gouvernement, elle ne fut pas la seule. Tour à tour, la nécessité de financer les services publics, celle de réduire l’endettement, voire parfois le financement de la transition écologique furent successivement évoqués, laissant planer une profonde équivoque sur les motifs de la réforme. En outre, les errements, que certains pourraient même qualifier de mensonges, sur la revalorisation des petites retraites n’ont sans doute pas aidé à susciter l’adhésion. De cette cacophonie, il reste que le seul argument finalement retenu, répété ensuite ad nauseam par les défenseurs de la réforme, était que celle-ci figurait dans le programme de campagne du président Macron. Ce qui est vrai, mais ne signifie aucunement que le Président était légitime à engager cette réforme. En effet, si le raisonnement peut valoir à la limite pour les 27,85 % d’électeurs ayant voté au premier tour pour Emmanuel Macron, ce n’est évidemment pas vrai de celles et ceux qui l’ont élu au second tour contre Marine Le Pen, mais certainement pas en soutien de la totalité de son programme : la preuve en est la majorité relative obtenue par son mouvement aux législatives qui ont suivi. Or nombre de ceux qui ont fait campagne pour sa réélection au second tour n’ont pas caché leur hostilité à ce projet de réforme, à commencer par la CFDT. Comment, dans ces conditions, engager cette réforme comme si de rien n’était, en faisant mine de croire que celle-ci était d’emblée validée et que la victoire obtenue à l’élection présidentielle équivalait à un blanc-seing en la matière ? Le refus obstiné de négocier tant les grands axes de la réforme que ses modalités d’application, l’inventivité procédurale déployée, certes dans le respect de la lettre de la Constitution, mais en bafouant l’esprit de la démocratie parlementaire et surtout sociale (utilisation d’une procédure modificative de la loi de financement de la Sécurité sociale, au lieu d’un projet de loi spécifiquement dédié pour une réforme de cette importance, restriction du temps de débat au Sénat, et pour finir usage du 49-3 à l’Assemblée pour arracher son adoption finale) ont gravement et durablement porté atteinte à l’esprit des institutions. Certes, la rouerie du gouvernement a trouvé un soutien inespéré dans la sottise fougueuse d’une partie de l’opposition, fonçant tête baissée sur le chiffon rouge que celui-ci agitait, apportant par une obstruction systématique sa pierre au refus d’examiner la loi, du moins sa principale mesure, le recul de l’âge légal. Le comportement godillot des uns et immature des autres ont ensemble profondément discrédité l’institution parlementaire. Le gouvernement et en particulier la Première ministre n’ont pas su ou pas voulu prendre leur place et leurs responsabilités, se conduisant en pantins dociles aux injonctions d’un Président muré dans ses certitudes. Résultat : le Président se retrouve désormais en première ligne jusqu’à la fin de son mandat, la fonction de Premier ministre ne peut plus jouer le rôle traditionnel de fusible que l’on connaissait, disqualifiant par avance toutes les spéculations sur un éventuel remaniement et un changement de Premier ministre.

Pire : pour un Président qui s’était présenté comme voulant réconcilier la société française et comme un rempart face au Rassemblement national, le bilan est accablant. La société française est plus divisée que jamais, le discrédit des institutions politiques est profond, laissant présager une forte hausse des abstentions lors des prochaines échéances électorales, les intentions de vote en faveur du RN n’ont jamais été aussi hautes. La parole présidentielle est passablement dévaluée et le chef de l’État cristallise sur sa personne une détestation diffuse et durable. Peu importe, diront certains, puisqu’il ne peut plus se représenter. Mais sont de ce fait aussi invalidés toutes celles et tous ceux qu’il pourrait être amené à soutenir ou qui se réclameront de lui. Gageons que, dans les semaines ou les mois qui viennent, les craquements se feront sentir dans son propre parti, qui ne repose sur rien d’autre que des allégeances personnelles.

Il reste cependant une chose à l’actif du Président : non pas sa politique internationale, souvent opportuniste, brouillonne et confuse, mais son engagement sincère et réitéré en faveur de l’Europe. Il y manque aujourd’hui deux choses pour passer de la posture à l’efficacité. D’une part, que la France prenne la tête d’une Europe clairement engagée en faveur de l’Ukraine, politiquement et militairement, comme l’y appelait récemment Raphaël Glucksmann, ce qui exige de rompre avec les prudences, les atermoiements et la pusillanimité dont Emmanuel Macron a trop souvent fait preuve. D’autre part, un engagement écologique résolu, qui mette enfin les actes en accord avec les principes invoqués, sur le transport, y compris aérien, l’agriculture ou le commerce international. Cette double inflexion est seule de nature à redonner à notre pays un rôle de premier plan et à relancer la dynamique européenne. Accessoirement, à sauver la fin du quinquennat et à retrouver un nouveau souffle. Il n’y a pas d’autre issue.

Joël Roman

Nota bene : Les textes publiés par l’Association Paul Ricœur n’engagent que leurs auteurs. Ils ont pour but de rendre possibles des débats échappant à l’antinomie du consensus et du dissensus.